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在市场在资源配置中起决定性作用的体制背景下，政府实施重大空间战略行动前不仅需要制定合理科学的规划与政策，而且要进行全面的事前评价，以降低风险与不确定性。

张可云

人民大学教授

东中西部区域发展和改革研究院智库专家库资深教授

建设雄安新区是一项历史性工程，为了保证其成为“我们这代人留给子孙后代的历史遗产”，切忌随心所欲，仓促上马，急于求成。雄安新区在动工建设前需要随时度势，深图远谋，进行全面的事前评价并确定科学合理的规划与政策。自从雄安新区决策公布以来，雄安新区的规划引起了广泛关注，但事前评价没有引起足够重视。

在市场在资源配置中起决定性作用的体制背景下，政府实施重大空间战略行动前不仅需要制定合理科学的规划与政策，而且要进行全面的事前评价，以降低风险与不确定性。

　　一

　　事前评价与政策制定的基础——目标与定位

一项重大区域决策的事前评价与政策制定要围绕主要目标进行。

雄安新区设立的意图可以从国家与京津冀两个层次分析。在国家层次，有两个主要目的：一是在中国世界影响力与话语权日益提升的背景下，将京津冀城市群打造成世界级城市群，规划雄安新区是落实这一战略的重要部署；二是建设贯彻落实新发展理念的创新发展示范区，为全国落实五个新发展理念提供示范。在京津冀层次，也有两个主要目的：一是重点打造北京非首都功能疏解集中承载地，为北京治疗城市病创造条件，并为河北建立一个新的增长极；二是优化京津冀空间布局，完善京津冀增长极体系。

《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》明确提出了其定位，即绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区和开放发展先行区。这是从除共享发展以外的四大发展理念角度对雄安新区作出的原则性定位。具体定位需要结合战略意图并以识别雄安新区未来的核心竞争力为基础，在新区总体规划中明确。科学的定位应该包括两个方面，即在全球、全国、京津冀与河北等空间尺度上的有关功能作用方面的属性定位以及充分体现地方特色与战略目标的品牌定位。需要特别指出的是，雄安新区与通州城市副中心是北京的两翼，都是北京非首都功能疏解的承载地，这二者之间存在一定的竞争关系，如何安排雄安新区与通州城市副中心的错位发展，也是定位时必须考虑清楚的。

　　二

　　雄安新区的事前评价

从雄安新区的定位来看，其未来的影响会非常巨大，因此必须进行“优劣机威”分析(SWOT分析)，即分析雄安新区的优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)以及未来的机遇(Opportunities)和威胁(Threats)。事前评价的目的是收集信息并进行分析，以确保目标能得以实现。

事前评价不仅应该评估其有可能对国内不同尺度的区域所造成的潜在影响，而且还要评估其未来可能产生的国际影响。国内影响评价的空间尺度应该包括全国、京津冀地区、河北、北京及其他地区。国内影响评价内容应该包括对各项目标的评估，目标应该是综合的，包括经济发展、制度创新、环境保护以及社会发展等方面的效应。值得注意的，事前评价必须弄清楚雄安新区未来对京津冀协同发展以及对北京等其他地区可能造成的影响。国际影响评价应该侧重于分析雄安新区对国际事务和全球化方向的掌控力或影响力。

　　三

　　雄安新区的政策选择

如果按照“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的要求建设，比照深圳特区与浦东新区，雄安新区建成后的人口会接近1000万人，经济总量会超过1万亿元。从人口与经济规模角度推测，雄安新区未来会大大缓解北京与天津经济活动和人口密度过大的问题。

仅凭河北省目前的财力，担负“世界眼光、国际标准”的新区建设是不可能的。单纯从这个角度而言，中央政府全力支持雄安新区建设是必然的。虽然中央的通知明确提出，雄安新区是“继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区”，但这并不表明可以将雄安新区同深圳经济特区与上海浦东新区等同视之。深圳特区是在改革开放之初建立对外开放窗口的背景下设立的，上海浦东新区是为了示范建立社会主义市场经济体制而设立的，而新设立的雄安新区着眼于世界级城市群建设与京津冀协同发展。这三个特殊地区的设立目的不同，因而推进措施与政策也不能照搬。鉴于雄安新区的特殊设立目的，政策选择宜重点考虑中央支持政策、北京非首都功能承接政策以及行政建制安排。

——中央支持政策。未来中央政府对雄安新区的政策支持可从权与利两个方面分析。

在权方面，建议中央政府给予雄安新区在金融、土地、财税与人口等方面特殊的权力。作为一个示范区，雄安新区建设的土地利用模式、投融资模式以及同周边地区融合发展模式都有待创新，财税与人口等政策需要特殊的安排。

在利方面，建议中央政府在基础设施建设、流域治理、企业搬迁以及启动建设方面给予直接的资金支持。

——北京非首都功能承接政策。一些人认为雄安新区将承接北京疏解的低端行业，这与其“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的建设要求存在明显矛盾。究其原因，这种认识明显是受到了“北京非首都功能就是非北京定位的功能”错误观点的影响。实际上，北京定位（即政治中心、文化中心、国际交往中心与科技创新中心）并不等于首都功能，不宜将雄安新区承接北京非首都功能疏解理解为承接北京的低端行业。北京非首都功能中有许多是低端行业，这是毋庸置疑的，但北京定位中的文化中心与科技创新中心不完全是首都功能，换言之，北京的部分文化功能和科技创新功能也是非首都功能。雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，将承接北京定位中的部分高端功能，因此处理好北京的疏解和雄安新区的承接，需要进一步识别北京非首都功能中的高端部分。

可以预计，北京和天津的部分文化功能与科技创新功能会转移至雄安新区。因此，政策设计宜在拉力与推力两个方面双管齐下。

一方面，使用“胡萝卜”政策使雄安新区产生巨大的拉力。通过利益激励形成强大的吸引力，重点鼓励科技创新与文化创意人才和企业进入。

另一方面，使用“大棒”政策使北京与天津产生巨大的推力。通过许可证、高额税收或行政处罚等手段，对布局在北京的部分高端非首都功能与布局在天津的部分不符合天津整体发展方向的高端功能形成强大的排斥力，迫使这些功能向雄安新区转移。

——行政建制安排。雄安新区规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域，从便于建设与管理的角度来看，这一地区的行政区划肯定会作相应调整。未来的雄安在行政建制上有几种可能的选择：不改变行政区划与隶属关系而设立只有经济管理职能的管委会、合并成立一个脱离保定市的新市、成立一个副省级新市。从高点定位的角度分析，最后一种可能性最大。

在行政建制方面，曾经有人认为雄安会成为首都副中心，这种认识与雄安作为北京非首都功能疏解集中承载地的安排显然是矛盾的，而且违反了《中华人民共和国宪法》。

雄安新区规划建设的主体责任者肯定是河北省，但其决策是由中央作出的，因而相关地方政府与中央政府职能部门都会积极参与其中，这在一定程度上导致辨识雄安新区规划建设的责任主体、执行主体和建设机制的难度加大。许多地方、部门、高校科研机构纷纷成立参与雄安新区建设之类的领导小组，更进一步增大了识别雄安新区规划建设模式的难度。新成立的河北雄安新区筹备工作委员会只是一个过渡性机构，未来会成立一个类似管委会的责任与执行机构。目前还没有对河北省内其他地方、中央职能部门与中央直属企业、河北以外的其他地方以及高校科研机构参与雄安新区建设的机制作出安排。这种响应与参与中央决策的积极性可嘉，但缺乏明确的参与机制，有可能导致混乱。例如，个别记者与少数学者居然制造出了北京市城市总体规划将雄安纳入考虑范围而且北京要从雄安新区建设中分税这种奇谈怪论。这了避免不必要的混乱并创新雄安新区的建设模型，建议尽快安排雄安新区的行政建制，明确其副省级城市的地位。■

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　　东中西部区域发展和改革研究院（China Region Development Reform Institute简称发改院，英文缩写CRDRI），创办于2002年9月11日；是在中国国务院提出区域经济发展大思路的背景下成立的综合性国际智库。集研究、咨询、会议和培训于一体。其决策咨询性、公益性研究特征突出，研究领域广泛。总部位于北京。设城市与区域、智库产业、全球健康、一带一路、（华沙）中东欧等研究中心。CRDRI成立至今，承担并主持了中国多个“国民经济和社会发展五年规划”的重点研究项目，特别是在探索性研究课题方面，提出、发表了上百份专题报告，获得中国从高层到基层各级政府的重视与肯定。CRDRI在2002年创办公学网（全国干部教育培训网） ；2004年创办百仁基金，主持评审“中国发展百人奖”、“中国发展百人奖学金”；2009年首创中国智库研究系列读物《国家智库》《中国智库》《中国智库发展报告》，创新性提出智库产业新体系。CRDRI是中共中央对外联络部“一带一路”智库联盟理事单位，联合国开发计划署战略合作伙伴，中央外事指定对外合作对话的参与机构，与欧美国家智库建立了交流关系，进行了富有成效的合作。CRDRI始终坚持“小机构、大网络”的运作机制以及“科智并举、政府背景、社会智库”的体制特性。有近百位来自政治、经济、社会、文化以及政党领域的杰出专家学者担任学术委员、研究员。

　　在美国宾夕法尼亚大学《2013年全球智库报告》中，CRDRI在多项名录中排名靠前，上榜全球顶级智库，列“全球智库最佳跨学科研究项目”第16位，是此项唯一中国智库；列“全球最佳健康政策智库”第30位，是此项唯一中国智库；列“全球最佳智库合作机构”第45位；列“全球最佳智库论坛”第33位；列“全球最值得关注的新兴智库”第38位；列“全球最佳智库网络”第45位。

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